農(nóng)村土地“三權(quán)分置”離入法更近一步

繼提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議后，10月22日，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）修改后二次提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議。

記者從全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)了解到，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。

“三權(quán)分置”更加明晰

“三權(quán)分置”，是指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”入法，有利于在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖的前提下，進(jìn)一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

修改后的草案明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。

修改后的草案同時(shí)完善了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵并加以保護(hù)。草案對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求作了明確的闡述并規(guī)定，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。

為權(quán)利行使細(xì)化制度保障

如何穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的信心，保障他們的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，讓他們放心投入搞生產(chǎn)？憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，有必要賦予土地經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，通過(guò)建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記頒證制度，合理平衡各方權(quán)利義務(wù)，同時(shí)，規(guī)范農(nóng)戶收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。據(jù)此，草案增加規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”

“擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！薄皩?shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償?！辈莅竿瑫r(shí)細(xì)化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保制度，通過(guò)賦予擔(dān)保物權(quán)登記對(duì)抗效力，明確擔(dān)保物權(quán)人在實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)有權(quán)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償，保護(hù)融資擔(dān)保各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

明確“其他方式的承包”權(quán)利性質(zhì)

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第三章規(guī)定了“其他方式的承包”，主要是承包“四荒地”，具體為不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒溝、荒灘等農(nóng)村土地。由于承包人不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，承包的方式、原則也不同，對(duì)于“其他方式的承包”取得的土地權(quán)利的性質(zhì)，實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，也具有社會(huì)保障性質(zhì)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)承包，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！八幕牡亍背邪簧婕吧鐣?huì)保障因素，承包方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。憲法和法律委員會(huì)采納了這一建議，草案修改為，以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

此外，對(duì)于草案第十條規(guī)定的，在實(shí)踐中因各種特殊情形造成人地矛盾突出的，可以個(gè)別調(diào)整承包地，但必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，建議對(duì)這個(gè)問(wèn)題作進(jìn)一步深入研究，草案的規(guī)定暫不作修改。